為了加快支出進(jìn)度，避免地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）資金閑置，提高資金使用效益，年末地方密集調(diào)整專項(xiàng)債券資金用途。

12月10日，四川省財(cái)政廳和青島市財(cái)政局公開當(dāng)?shù)夭糠中略龅胤秸畬ｍ?xiàng)債券資金用途調(diào)整的公告，分別對(duì)當(dāng)?shù)卮饲鞍l(fā)行的31只和19只專項(xiàng)債券募集的部分資金用途進(jìn)行調(diào)整，用于其他相關(guān)項(xiàng)目，分別涉及專項(xiàng)債資金約31億元和約8.4億元。

第一財(cái)經(jīng)記者注意到，隨著今年地方政府新增專項(xiàng)債券在9月底基本完成發(fā)行，此后地方密集調(diào)整專項(xiàng)債資金用途，涉及廣東、江蘇、浙江、四川等20多個(gè)省市，尤其12月份披露調(diào)整專項(xiàng)債資金用途調(diào)整的地方較多，涉及金額多在幾十億元，但也有像河南涉及金額達(dá)到270億元。

為何地方年末密集調(diào)整專項(xiàng)債資金用途？原有專項(xiàng)債項(xiàng)目資金為何花不出去？如何提高專項(xiàng)債資金使用效益？

專項(xiàng)債用途調(diào)整緣由

為了穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，專項(xiàng)債額度大幅攀升，近些年均超3萬億元，專項(xiàng)債已經(jīng)成為穩(wěn)增長(zhǎng)重要政策工具。

比如根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，今年財(cái)政部下達(dá)地方新增專項(xiàng)債券額度達(dá)到4萬億元，除了部分用于償還存量債務(wù)外，超3萬億元用于重大項(xiàng)目建設(shè)，支持項(xiàng)目超過3萬個(gè)，支持了一大批早晚都要干、具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的項(xiàng)目建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的積極作用。

隨著今年專項(xiàng)債額度基本在9月底前完成發(fā)行，盡快將這筆寶貴的巨額資金用起來，形成實(shí)物工作量成為關(guān)鍵。為此財(cái)政部多次提出要加快專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度。

但實(shí)踐中，受各種因素影響，部分專項(xiàng)債資金不能及時(shí)支出，為了避免這筆資金閑置，并讓政府損失利息支出，影響資金使用效益，為此中央允許地方對(duì)部分專項(xiàng)債資金用途進(jìn)行調(diào)整，即對(duì)新增專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目，因債券項(xiàng)目實(shí)施條件變化等原因?qū)е聦ｍ?xiàng)債券資金無法及時(shí)有效使用，需要調(diào)整至其他項(xiàng)目產(chǎn)生的專項(xiàng)債券資金用途變動(dòng)。

因此年底作為一個(gè)重要專項(xiàng)債資金使用節(jié)點(diǎn)，地方為了提高專項(xiàng)債資金使用效益，往往會(huì)密集對(duì)專項(xiàng)債資金用途進(jìn)行調(diào)整，也就出現(xiàn)了上述現(xiàn)象。

第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，上述20多個(gè)省市披露的專項(xiàng)債項(xiàng)目調(diào)整，多數(shù)為2024年專項(xiàng)債項(xiàng)目，部分則為前些年的專項(xiàng)債項(xiàng)目。專項(xiàng)債項(xiàng)目用途調(diào)整的原因，表述上各有不同。不過歸納起來，主要有四點(diǎn)。

一是項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃等改變，使得部分債券資金年內(nèi)無法支出，或者資金需求少于預(yù)期，因此將部分資金調(diào)整至其他項(xiàng)目。二是，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目因各種因素?zé)o法實(shí)施，沒法開工，因此將這部分資金用于其他項(xiàng)目。三是，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目竣工有資金結(jié)余，因此調(diào)整至其他項(xiàng)目。四是，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目被審計(jì)等監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)存在問題，需要調(diào)整。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，一些地方在專項(xiàng)債項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證的時(shí)候，準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，等到完成專項(xiàng)債發(fā)行籌集到資金，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目無法實(shí)施，不得已進(jìn)行資金用途調(diào)整。還有一些專項(xiàng)債項(xiàng)目由于環(huán)境發(fā)生變化，不再符合項(xiàng)目完成條件，因此也需要及時(shí)調(diào)整。

根據(jù)云南省財(cái)政廳11月公開的部分新增專項(xiàng)債券用途調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)的公告，當(dāng)?shù)貙?duì)此前發(fā)行的部分專項(xiàng)債項(xiàng)目用途進(jìn)行調(diào)整，涉及資金約43.8億元。其中，滇池明珠廣場(chǎng)保障性租賃住房項(xiàng)目、瀾滄縣智慧城市信息技術(shù)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等8個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目用途調(diào)整的原因，是根據(jù)2023年底國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定，屬于停緩建項(xiàng)目,目前暫時(shí)無法開工。

楚雄高新區(qū)云甸工業(yè)片區(qū)供氣管網(wǎng)及LNG應(yīng)急儲(chǔ)備站建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目未開工，也被納入上述專項(xiàng)債資金用途調(diào)整中，調(diào)整原因是根據(jù)園區(qū)發(fā)展需要，規(guī)劃、設(shè)計(jì)有重大變更調(diào)整，項(xiàng)目暫時(shí)無法實(shí)施；云甸工業(yè)園區(qū)內(nèi)用氣企業(yè)較少，項(xiàng)目投資后，難以發(fā)揮資金效益。

不同于地方政府一般債券項(xiàng)目，專項(xiàng)債項(xiàng)目的核心要求是項(xiàng)目收益能否償還本金利息，項(xiàng)目具備一定的收益性，實(shí)踐中篩選專項(xiàng)債時(shí)，地方一般來說要求專項(xiàng)債項(xiàng)目覆蓋本息的倍數(shù)超過1。

因此，調(diào)整專項(xiàng)債資金用途后的新項(xiàng)目均需要披露“一案兩書”（《專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案》、《項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告書》和《項(xiàng)目法律意見書》），其中收益等測(cè)算必須滿足專項(xiàng)債項(xiàng)目收益覆蓋本息的基本要求，多數(shù)項(xiàng)目為1倍多。

以12月5日山西公開的調(diào)整專項(xiàng)債券資金用途公告為例，根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，調(diào)整后募投項(xiàng)目預(yù)期收益均可覆蓋其擬使用全部融資本息。比如山西將7611萬元專項(xiàng)債資金調(diào)整用于五寨縣國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園甜糯玉米產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目預(yù)期收入來源于玉米銷售收入，可用于資金平衡的相關(guān)收益對(duì)全部融資本息的覆蓋倍數(shù)為3.02。1153萬元的專項(xiàng)債資金調(diào)整用于介休市城市公益性骨灰堂（一期）建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目預(yù)期收入來自骨灰堂管理費(fèi)收入，覆蓋倍數(shù)為1.72倍。

警惕頻繁調(diào)整

第一財(cái)經(jīng)記者注意到，有一些專項(xiàng)債項(xiàng)目在今年8、9月份完成發(fā)行，近期就被納入資金用途調(diào)整之列。另外有一些市縣專項(xiàng)債資金用途調(diào)整的金額相對(duì)較大。

溫來成表示，目前的確存在一些地方頻繁、大面積調(diào)整專項(xiàng)債資金用途，而這并不是中央鼓勵(lì)的方向，畢竟專項(xiàng)債資金用途調(diào)整是“特例”，這也暴露出一些地方專項(xiàng)債管理水平仍有待提升。

這一問題也受到地方審計(jì)部門關(guān)注。

比如，今年7月海南審計(jì)廳披露的審計(jì)報(bào)告稱，部分專項(xiàng)債券資金安排與項(xiàng)目需求不匹配，發(fā)行后頻繁調(diào)整。專項(xiàng)債券資金使用應(yīng)堅(jiān)持“以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外”，但市縣在謀劃項(xiàng)目時(shí)工作不扎實(shí)，項(xiàng)目頻繁調(diào)整。有的市縣14個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目3.67億元發(fā)行后即全額調(diào)整，最短的僅發(fā)行1個(gè)月便進(jìn)行調(diào)整；有的市縣8個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目，在半年時(shí)間內(nèi)進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，金額11.64億元。

為了規(guī)范各地調(diào)整專項(xiàng)債資金用途，早在2021年財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》（下稱《指引》），要求專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照發(fā)行信息公開文件約定的項(xiàng)目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。

為了避免各地頻繁調(diào)整專項(xiàng)債項(xiàng)目，上述《指引》明確，專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門，省級(jí)財(cái)政部門可適當(dāng)扣減下一年度新增專項(xiàng)債券額度，引導(dǎo)各地區(qū)、各部門提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和安排的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。

溫來成認(rèn)為，對(duì)于實(shí)施過程中有問題需要調(diào)整的專項(xiàng)債項(xiàng)目，可以依規(guī)調(diào)整，這體現(xiàn)了實(shí)事求是原則，有利于減少資金閑置，充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)。但從管理角度，財(cái)政部也強(qiáng)調(diào)了不調(diào)整為常態(tài)，調(diào)整為特例。這就需要各地在前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備中，盡力做好項(xiàng)目選擇、論證等前期工作，盡量減少項(xiàng)目調(diào)整，讓更多的項(xiàng)目符合專項(xiàng)債管理要求。